監(jiān)管因素對(duì)我國(guó)融資租賃業(yè)的發(fā)展具有至關(guān)重要的影響。目前我國(guó)采取分部門監(jiān)管的方式，依據(jù)監(jiān)管主體的不同，我國(guó)融資租賃公司被劃分為不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管方式和規(guī)則有很大差別，且整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展格局與監(jiān)管特點(diǎn)密切相關(guān)。與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，我國(guó)同時(shí)存在對(duì)融資租賃的兩種監(jiān)管模式，整體看偏于復(fù)雜和嚴(yán)格。這種獨(dú)特的監(jiān)管框架有一定合理性，但卻弊大于利，不利于行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，核心原因并非由于分部門監(jiān)管本身，而在于分部門監(jiān)管下對(duì)本質(zhì)相同的業(yè)務(wù)執(zhí)行不同的監(jiān)管規(guī)則，并導(dǎo)致法律、稅收等領(lǐng)域規(guī)則也不一致，從而造成了不平等的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。未來監(jiān)管框架應(yīng)主要朝著兩個(gè)方向調(diào)整：一是統(tǒng)一監(jiān)管和政策、法律規(guī)則；二是建立分工明確、各司其職的多層次監(jiān)管體系。
盡管在中國(guó)許多行業(yè)都面臨著監(jiān)管分割問題，但若論起復(fù)雜性、嚴(yán)重性，融資租賃業(yè)極具代表性。整個(gè)行業(yè)不僅按照不同的監(jiān)管者以金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)分別定性、管理，而且施行不同的監(jiān)管規(guī)則；在準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架內(nèi)又針對(duì)內(nèi)資和外資有不同的規(guī)則。此外，還涉及到地方監(jiān)管和中央監(jiān)管的權(quán)責(zé)劃分問題。由監(jiān)管分割引發(fā)的規(guī)則不統(tǒng)一還蔓延到了法律、稅收等在內(nèi)的一系列制度建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)而對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。本報(bào)告擬對(duì)融資租賃業(yè)的監(jiān)管分割現(xiàn)狀進(jìn)行深入剖析，分析其合理和不合理之處，并提出改革的建議。
我國(guó)融資租賃很大程度上是由監(jiān)管塑造的行業(yè)
許多人將法律、監(jiān)管、稅收、會(huì)計(jì)視為是支持租賃行業(yè)發(fā)展的四大支柱。這種認(rèn)知誠(chéng)然有道理，但就我國(guó)目前的現(xiàn)狀而言，相比其他支柱，監(jiān)管的影響無疑更為顯著。主要表現(xiàn)為：
——根據(jù)監(jiān)管主體的不同，融資租賃公司被劃分為不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)
整體來看，我國(guó)融資租賃行業(yè)依據(jù)審批和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的區(qū)別，劃分為“兩類三種機(jī)構(gòu)”。第一類是金融租賃公司，由銀監(jiān)會(huì)審批設(shè)立，定性為非銀行金融機(jī)構(gòu)。第二類是融資租賃公司，定性為非金融機(jī)構(gòu)。融資租賃公司又進(jìn)一步分為內(nèi)資和外資兩種，其中，內(nèi)資試點(diǎn)類融資租賃公司由商務(wù)部和國(guó)家稅務(wù)總局審批設(shè)立，外商投資類融資租賃公司則根據(jù)注冊(cè)資本大小分別由商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門審批、監(jiān)管。
——不同性質(zhì)的融資租賃公司按照不同的方式和規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管
金融租賃公司按照金融機(jī)構(gòu)的方式接受監(jiān)管，也就是說，與銀行一樣實(shí)施嚴(yán)格的審慎監(jiān)管，內(nèi)容包括資本充足率、單一客戶融資集中度等指標(biāo)。相比之下，融資租賃公司則按照準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行監(jiān)管。所謂準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，是中國(guó)的一種特殊稱謂，專指那些沒有獲得金融許可證，在法律層面不受金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管，但又因?yàn)閺氖绿囟ń鹑跇I(yè)務(wù)而接受特定監(jiān)管對(duì)象監(jiān)管的合法企業(yè)、機(jī)構(gòu)或組織。目前，中國(guó)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)包括：小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、保理公司、融資租賃公司等。針對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架大體上類似于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也有最低資本金、杠桿率等監(jiān)管指標(biāo)的要求，但一般來說不論監(jiān)管規(guī)則的設(shè)定還是具體執(zhí)行的嚴(yán)格程度都要弱于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，當(dāng)然要明顯高于一般工商企業(yè)。
——融資租賃市場(chǎng)的發(fā)展格局與監(jiān)管特點(diǎn)密切相關(guān)
突出表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：其一，外資融資租賃公司數(shù)量最多，而金融租賃公司數(shù)量最少，這是前者監(jiān)管相對(duì)最為寬松而后者審批嚴(yán)格、金融牌照獲取十分困難的自然寫照。圖1顯示，自2009年外資租賃公司的審批權(quán)由商務(wù)部下放到省級(jí)商務(wù)主管部門以后，外資租賃公司的數(shù)量迅速擴(kuò)張。
其二，2009年以后，以合同余額計(jì)算，金融租賃公司迅速超越其他兩類融資租賃企業(yè)，成為規(guī)模最大的融資租賃服務(wù)提供者（參見圖2）。這主要與2007年以后，銀監(jiān)會(huì)重新允許銀行以設(shè)立子公司的方式介入融資租賃業(yè)，從而使得銀行系金融租賃公司能夠依托母行的強(qiáng)大實(shí)力迅速拓展業(yè)務(wù)直接相關(guān)（見圖1、圖2）。
我國(guó)融資租賃監(jiān)管格局的特點(diǎn)及合理性
國(guó)際上對(duì)融資租賃公司的監(jiān)管主要有兩類模式，一是按照金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如印度、巴基斯坦、新西蘭等把融資租賃公司視為金融機(jī)構(gòu)，由中央銀行進(jìn)行監(jiān)管。二是按照普通工商企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。如美、日、英、德等發(fā)達(dá)國(guó)家將融資租賃公司視同普通工商企業(yè)管理，不受金融監(jiān)管部門的管制，也并不設(shè)單獨(dú)的行業(yè)主管部門，經(jīng)營(yíng)中所涉及的外匯、稅收、信貸等事項(xiàng)分別遵從各對(duì)應(yīng)的職能部門的相關(guān)規(guī)定。
考慮到融資租賃兼具投融資、設(shè)備促銷、資產(chǎn)管理等多種功能，而且介入融資租賃經(jīng)營(yíng)的投資者日趨多樣化，按照金融還是非金融機(jī)構(gòu)來監(jiān)管，都有一定合理性。按照金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，可以視為是強(qiáng)調(diào)了融資租賃業(yè)的融資功能；按照普通工商企業(yè)監(jiān)管，則強(qiáng)調(diào)了融資租賃業(yè)的非融資功能。
與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，我國(guó)當(dāng)前的融資租賃監(jiān)管模式具有獨(dú)特性，主要表現(xiàn)為：
——同時(shí)存在對(duì)融資租賃的兩種監(jiān)管模式
與國(guó)外要么按照金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，要么按照普通工商企業(yè)監(jiān)管的模式不同，在我國(guó)，如果一個(gè)大型制造企業(yè)期望發(fā)起設(shè)立一家融資租賃公司，面臨著是從銀監(jiān)獲得批準(zhǔn)還是從商務(wù)主管部門獲得批準(zhǔn)的不同選擇，獲批的難易程度不同，獲批后面臨的監(jiān)管規(guī)則和政策環(huán)境也有所不同。事實(shí)上，融資租賃業(yè)自進(jìn)入中國(guó)之日起，就存在著分部門監(jiān)管的基本格局。早在1981年，我國(guó)將融資租賃作為引進(jìn)外資和外國(guó)先進(jìn)設(shè)備的平臺(tái)而設(shè)立，中外合營(yíng)或外商獨(dú)資的租賃公司由原對(duì)外經(jīng)貿(mào)部審批。此后，中行等國(guó)有銀行所屬的信托部門開始兼營(yíng)融資租賃業(yè)務(wù)，由人民銀行審批管理，這種監(jiān)管格局一直延續(xù)到今天。
——對(duì)融資租賃機(jī)構(gòu)的監(jiān)管偏于復(fù)雜和嚴(yán)格
與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，我國(guó)對(duì)金融租賃公司完全采用類似銀行業(yè)的審慎監(jiān)管方式，對(duì)不定性為金融機(jī)構(gòu)、沒有專門金融牌照的融資租賃公司的監(jiān)管，也遠(yuǎn)較普通工商企業(yè)復(fù)雜和嚴(yán)格，不僅有專門的行業(yè)主管部門（商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門），而且還采取了限制杠桿率、較高的最低資本金要求等監(jiān)管手段。
盡管與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)存在差別，但我國(guó)業(yè)已形成的融資租賃監(jiān)管框架有一定合理性，主要表現(xiàn)為：
其一，我國(guó)尚不具備按照普通工商企業(yè)對(duì)融資租賃進(jìn)行監(jiān)管的條件。根本理由在于：盡管融資租賃兼具融資功能和非融資功能，但從現(xiàn)狀來說，融資功能是驅(qū)動(dòng)我國(guó)融資租賃市場(chǎng)發(fā)展的最重要因素。在美國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)，節(jié)稅是融資租賃發(fā)展的最主要驅(qū)動(dòng)力，但我國(guó)相關(guān)稅收體系建設(shè)還很不完善，使得稅收因素在推動(dòng)融資租賃發(fā)展中的作用有限。
此外，實(shí)物資產(chǎn)的二手交易、租賃物登記等配套機(jī)制尚不完善，也影響了融資租賃非融資功能的發(fā)揮。目前不管是哪一類融資租賃公司，類信貸的售后回租業(yè)務(wù)都占據(jù)主導(dǎo)地位，直接租賃業(yè)務(wù)占比較低，這正是融資租賃的融資功能占據(jù)主導(dǎo)的鮮明寫照。由于融資租賃業(yè)更多地體現(xiàn)出一種類似專業(yè)“放貸人”的特征，與金融風(fēng)險(xiǎn)的累積密切相關(guān)，因此十分有必要由專門的監(jiān)管主體施行較為嚴(yán)格的監(jiān)管。
其二，商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門介入融資租賃行業(yè)的監(jiān)管有一定必要性。我國(guó)由商務(wù)部門實(shí)施監(jiān)管的融資租賃公司相比由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的金融租賃公司，在監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)上的嚴(yán)格程度要低一些。例如，沒有單一客戶集中度等這樣明細(xì)的要求；外資融資租賃公司的審批層級(jí)下放到省級(jí)政府層面，進(jìn)入門檻相對(duì)寬松等。這種相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境有利于促進(jìn)市場(chǎng)快速發(fā)展。另一方面，在初級(jí)發(fā)展階段，法律、財(cái)稅等各項(xiàng)制度正處于建設(shè)中，再加上行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織發(fā)展滯后，權(quán)威性不夠，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)政策呼吁者、訴求傳遞者的角色，而這僅僅依靠地方政府職能部門是不夠的，必須要有中央政府職能部門的參與。一個(gè)典型例證是，營(yíng)改增后融資租賃行業(yè)的差額納稅政策離不開商務(wù)部與財(cái)政、稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)。
當(dāng)前融資租賃監(jiān)管分割模式引發(fā)的問題
一個(gè)行業(yè)由多部門進(jìn)行監(jiān)管并不罕見。我國(guó)融資租賃行業(yè)的監(jiān)管模式之所以值得進(jìn)行特別分析，并非由于分部門監(jiān)管本身，而在于分部門監(jiān)管下對(duì)本質(zhì)相同的業(yè)務(wù)執(zhí)行不同的監(jiān)管規(guī)則，并蔓延到相關(guān)法律、稅收等領(lǐng)域也產(chǎn)生較大差異，從而造成了不同的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。換句話說，我國(guó)融資租賃業(yè)的監(jiān)管分割導(dǎo)致了市場(chǎng)分割，而不像國(guó)外發(fā)達(dá)市場(chǎng)那樣，同一個(gè)行業(yè)適用統(tǒng)一的規(guī)則。
目前的監(jiān)管分割模式存在嚴(yán)重問題，非常不利于我國(guó)融資租賃業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，主要表現(xiàn)為：
——不同的監(jiān)管規(guī)則造成了不平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，容易扭曲市場(chǎng)主體的行為模式
在我國(guó)，金融租賃公司和融資租賃公司不僅僅是名義上的區(qū)別，更代表著由監(jiān)管規(guī)則所塑造的不同業(yè)務(wù)發(fā)展空間。以對(duì)融資租賃公司的業(yè)務(wù)擴(kuò)張十分關(guān)鍵的外部融資渠道為例，根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則，金融租賃公司能夠通過同業(yè)市場(chǎng)拆借、吸收非銀行股東3個(gè)月（含）以上定期存款等方式籌資，但融資租賃公司既不能吸收股東存款也不能進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)融資。另一方面，外資融資租賃公司在境外借款方面相比內(nèi)資租賃公司和金融租賃公司更加便利，被允許的債務(wù)杠桿率也更高。內(nèi)資融資租賃公司則既沒有金融租賃公司在境內(nèi)融資方面的優(yōu)惠，也沒有外資融資租賃公司在境外融資方面的便利，處于競(jìng)爭(zhēng)中的不利地位。另外一個(gè)例子是在最低限額注冊(cè)資本的要求上。金融租賃公司要求為1億元人民幣或等值的自由兌換貨幣，而且必須為一次性實(shí)繳貨幣資本；外資融資租賃公司為不低于1000萬美元，沒有一次性實(shí)繳的規(guī)定；2001年9月1日至2003年12月31日期間設(shè)立的內(nèi)資融資租賃公司則要求1．7億元人民幣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)其他兩類公司的注冊(cè)資本要求。
監(jiān)管規(guī)則不一致的一個(gè)最大負(fù)面后果是不利于形成有效競(jìng)爭(zhēng)。表面看融資租賃公司的數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模均大大增加了，但其發(fā)展在相當(dāng)程度上依賴于由不同監(jiān)管和政策規(guī)則所創(chuàng)造的不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，競(jìng)爭(zhēng)既不是在同一個(gè)起點(diǎn)展開的，也不是在平等的競(jìng)技場(chǎng)展開的，因此無法形成真正有效的競(jìng)爭(zhēng)。例如，由于金融租賃公司和外資租賃公司在融資渠道上各有政策優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)普遍存在融資難、融資貴的背景下，其業(yè)務(wù)活動(dòng)自然主要圍繞融資功能展開，反倒忽視了實(shí)物資產(chǎn)管理等其他非融資能力的建設(shè)。此外，即使存在差異化競(jìng)爭(zhēng)，但由于并非市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，所以很容易造成市場(chǎng)主體行為的扭曲。一個(gè)典型例子是，由于外資融資租賃公司設(shè)立門檻相對(duì)較低，而且在融入境外資金方面享受政策上的便利，因此在近年境外利率顯著低于境內(nèi)利率的背景下，許多外資融資租賃公司紛紛成立，卻不以開展真正的融資租賃活動(dòng)為目的，而是成為為境內(nèi)其他公司或項(xiàng)目融入海外廉價(jià)資金的通道，不僅對(duì)融資租賃業(yè)的整體聲譽(yù)帶來負(fù)面影響，更對(duì)國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定產(chǎn)生干擾。
——監(jiān)管規(guī)則的不同蔓延到其他領(lǐng)域，使相關(guān)的財(cái)稅、法律等規(guī)則也存在不統(tǒng)一，進(jìn)一步加劇了市場(chǎng)的分割和競(jìng)爭(zhēng)的不公平
兩個(gè)典型的例子是：
其一，存在兩個(gè)租賃物登記公示和查詢平臺(tái)。租賃物登記和公示系統(tǒng)是影響租賃業(yè)發(fā)展的一個(gè)極其重要的基礎(chǔ)設(shè)施。人民銀行征信中心于2009年7月建成了融資租賃登記公示系統(tǒng)，兩類三種融資租賃公司都在使用；2014年商務(wù)部建成“全國(guó)融資租賃企業(yè)管理信息系統(tǒng)”，將其定位為內(nèi)資融資租賃試點(diǎn)企業(yè)和外商投資融資租賃企業(yè)等的租賃物登記公示和查詢平臺(tái)。因此，目前租賃物存在多頭登記的現(xiàn)象，會(huì)造成企業(yè)無所適從。
其二，呆賬準(zhǔn)備金的財(cái)稅處理存在不同。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，金融租賃公司可以按照《金融企業(yè)呆賬準(zhǔn)備提取管理辦法》在沒有發(fā)生損失前計(jì)提呆壞賬準(zhǔn)備金，并在一定額度內(nèi)允許稅前抵扣；相比之下，融資租賃公司則不能享受金融企業(yè)計(jì)提準(zhǔn)備金并稅前扣除的優(yōu)惠政策，從而使其處于較為不利的稅收地位。
對(duì)融資租賃監(jiān)管架構(gòu)的改善建議
為推動(dòng)行業(yè)持續(xù)規(guī)范發(fā)展，我國(guó)融資租賃業(yè)的監(jiān)管框架應(yīng)主要朝著兩個(gè)方向調(diào)整：
——統(tǒng)一監(jiān)管和政策、法律規(guī)則
應(yīng)從基于機(jī)構(gòu)的監(jiān)管朝著基于業(yè)務(wù)的監(jiān)管進(jìn)行調(diào)整，關(guān)鍵突破點(diǎn)就在于統(tǒng)一各類融資租賃公司的監(jiān)管規(guī)則和其他財(cái)稅、法律等規(guī)則，包括在最低注冊(cè)資本要求、外部資金獲取渠道、監(jiān)管指標(biāo)要求、租賃物登記公示體系、財(cái)稅處理等方面適用相同、透明、公開的規(guī)則，以便營(yíng)造中性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
監(jiān)管和政策、法律規(guī)則的統(tǒng)一可以分步驟進(jìn)行，首先應(yīng)完全統(tǒng)一內(nèi)資和外資融資租賃公司的監(jiān)管規(guī)則；然后再逐漸統(tǒng)一金融租賃公司和融資租賃公司的監(jiān)管規(guī)則。在統(tǒng)一商務(wù)部的規(guī)則和銀監(jiān)會(huì)的規(guī)則時(shí)，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路，不能完全像監(jiān)管銀行那樣監(jiān)管金融租賃公司，而應(yīng)該從控股子公司的角度、從關(guān)聯(lián)交易的角度對(duì)銀行系融資租賃公司進(jìn)行監(jiān)管。
——建立分工明確、各司其職的多層次監(jiān)管體系
中央政府的主要職責(zé)在于頂層設(shè)計(jì)，并在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而不應(yīng)該任由各個(gè)部門相互博弈。例如，在融資租賃物登記公示體系的整合、融資租賃財(cái)稅體系的規(guī)劃等方面，中央政府具有不可推卸的責(zé)任。
地方政府的主要職責(zé)在于確保行業(yè)的發(fā)展不會(huì)突破底線，從而使?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)變?yōu)閾p失。對(duì)于融資租賃業(yè)而言，底線就在于不能淪為非法集資。之所以能對(duì)融資租賃業(yè)實(shí)施較金融機(jī)構(gòu)更為寬松的監(jiān)管，主要原因在于其不涉及吸收公眾存款，消費(fèi)者保護(hù)的任務(wù)相對(duì)較輕。然而，一旦涉及非法集資，行業(yè)的性質(zhì)和監(jiān)管邏輯將立即發(fā)生改變。從這個(gè)角度看，地方政府對(duì)融資租賃業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)在于預(yù)防非法集資、暴力催債、發(fā)放高利貸等行為。為此，地方政府監(jiān)管部門應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)能力建設(shè)，避免以審批替代監(jiān)管的傳統(tǒng)做法。
最后，應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，通過自律監(jiān)管作用的增強(qiáng)進(jìn)一步促使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮效力。
