果說PPP是政府與社會資本的一場“婚姻”，那么現(xiàn)在它正走在法律登記的路上。
繼財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、發(fā)改委出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》之后，經(jīng)濟觀察報記者了解到，由財政部研究制定的“PPP物有所值指引”也將于6月出臺，該指引的征求意見稿是在2015年1月下發(fā)的。
“物有所值指引”將會對于一個項目是否需要地方政府用PPP模式操作，提出一個標準。理論上，只有通過了“物有所值評價”和“財政可承受能力論證”的項目，才能進行PPP的項目準備。
所謂“物有所值”(英文簡稱VFM，Value for Money)評價，根據(jù)財政部發(fā)布的PPP操作指南，是指一個組織運用其可利用資源所獲得的長期最大利益。按照能否或是否適宜貨幣化衡量，分為定性評價和定量評價。
定性評價，主要是指公私合作項目模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風險、提高效率。而定量評價，涉及到一系列的指標體系，而中國以往沒有歷史數(shù)據(jù)可以比較。相關(guān)人士告訴經(jīng)濟觀察報，目前指引定量的問題上已經(jīng)有了說法，“將與同類項目進行比較”。
財政部PPP中心主任焦小平表示，定量分析是個很難的事情，財政部推行物有所值，會先從定性分析開始，等財政部的PPP中心和國際合作的模式確定，對風險分擔的概念更明確，數(shù)據(jù)和敏感性等很多問題解決后，再進行全國推開，同時作定量分析。
資略律師事務(wù)所副主任徐向東表示，“物有所值評價指引”一旦出臺，將與前期財政部發(fā)布的PPP操作指南、合同指南，構(gòu)成系統(tǒng)化的PPP操作指導文件。至此，整個PPP運作的基本規(guī)范性文件成型。
經(jīng)濟觀察報還獲悉，在出臺“物有所值指引”的同時，財政部正在研究如何成立PPP基金，以及PPP項目發(fā)起機制、中介付費機制等政策。
“財政部在做一些根本性的制度變更，操作規(guī)范、合同管理、財政可承受和物有所值都是制度建設(shè)，確保PPP不成為一個變相融資手段，發(fā)揮應(yīng)有的機制效率?！币晃坏胤截斦到y(tǒng)從事PPP的人士表示，如果PPP成為變相融資，財政部門可以根據(jù)這些制度提出修改意見。
法規(guī)頻出
自2013年年底財政部在全國財政工作會議中單獨為PPP開會后，PPP的推動工作已定調(diào)。
2014年下半年財稅改革開始，PPP不斷貫穿于財政部的各種文件中，從加強預算管理，到地方債務(wù)管理，最后直到財政部發(fā)出推動PPP的總動員令——《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，為財政部門推廣PPP提供了提綱挈領(lǐng)性的文件。
此后引發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，為整個PPP項目操作提供了流程規(guī)范，而“財政可承受能力評價”將PPP項目的政府投資控制在一般公共預算的10%之內(nèi)，防范了地方的財政風險。
在操作PPP項目多年的專業(yè)人士看來，這些文件“比較接地氣，從政策法規(guī)到實操的文件全部都有”，特別是6月將要出臺的“物有所值指引”，將會對于地方政府是否操作PPP項目提出一個標準。
財政部的努力顯示，與30年前相比，他們對這一輪的PPP熱潮顯然更為看重。因為現(xiàn)在不僅僅是要解決未來政府公用基礎(chǔ)設(shè)施融資問題，也要總結(jié)之前30年政府融資的經(jīng)驗和問題，更是在為這幾年的土地財政轉(zhuǎn)型“兜底”買單?！?015年將是主要以國企和央企為帶頭者的PPP大潮，PPP項目將主要與原有的BT項目轉(zhuǎn)型和地方融資平臺改造相結(jié)合。”徐向東認為。
財政部的想法是，2014年到2016年作為推進PPP的試點期，通過示范項目逐步帶動其在全國規(guī)范開展。而具體的投向，焦小平表示，2014年重點是經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施，也就是在有一定的收費條件、規(guī)則機制明確、社會資本比較熟悉的領(lǐng)域開展；2015年則加大了對社會類項目的PPP推進，比如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等。
但現(xiàn)在，地方政府比較著急，原因在于以往融資的“暗道”都被堵住了，“明渠”又開得不夠。融資平臺早在43號文后就不能承擔政府融資職能了；而地方債的發(fā)行，即便加上最近財政部債務(wù)置換的1萬億，規(guī)模還是太小，而且最近發(fā)行又被推遲。
因此，在今年大量債務(wù)到期、經(jīng)濟下行壓力下，又要搞大量基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況下，地方政府寄望于靠PPP解決融資問題。“物有所值評價主要是解決地方政府上報的項目適不適合做的問題?！苯剐∑礁嬖V經(jīng)濟觀察報，但目前還是不能解決地方想借道PPP融資的沖動，能不能通過，地方都是想先報了再說，都往PPP上靠。
在財政部看來，PPP要利用社會資金，但政府融資的資金必須進行限額管理。“PPP不是免費午餐，要防止融資過度，防止政府為PPP項目背書?！苯剐∑秸f，同時，政府應(yīng)成立相應(yīng)的機制促進PPP的融資，以成立PPP基金的形式，將財政風險和商業(yè)風險分開。
焦小平預計，在地方政府渡過還款高峰期，地方債也初具規(guī)模之后，PPP才會更加理性規(guī)范地發(fā)展，時間大概還需要三到五年。
而財政部現(xiàn)在正在研究的政策項目，就包括成立PPP基金、建立項目發(fā)起機制和中介付費機制等。PPP基金將主要用于支持PPP項目融資的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是在項目開發(fā)、準備階段，提供備用的墊付費等資金支持；二是在項目融資的過程中參與進去，起到對這個項目增信的作用，從而降低項目的融資成本。
而項目發(fā)起機制，則因為那些由社會資本發(fā)起的PPP項目最后并不一定能夠中標，如果最終社會資本方?jīng)]有中標，財政將會給予其一定的補償。中介付費機制，指的是財政部PPP中心將設(shè)立一筆資金，覆蓋地方政府PPP項目前期的中介費用。
尋求突破
PPP出現(xiàn)熱潮，正是中國財政狀況最艱難的時候。
財政部公布的2015年第一季度財政數(shù)據(jù)顯示，第一季度全國一般公共預算收入中的稅收收入為30563億元，同比增長1.2%。全國一般公共預算收入36407億元，比上年同期增長3.9%；扣除部分政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預算影響，同口徑增長2.4%。盡管收入增長乏力、支出固化剛性，但經(jīng)濟恢復對基礎(chǔ)設(shè)施等投資有巨大需求。
由于政府發(fā)行一般債券和專項債券還在起步階段，同時發(fā)債額度也是有限的，不能滿足當前基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)的巨大資金缺口需求，絕大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資建設(shè)將不得不通過PPP模式來吸引社會資本實施。
徐向東預計，PPP項目投資規(guī)模至少占政府融資需求總?cè)萘康娜种?，因?015年上半年的PPP投資規(guī)模應(yīng)該超過下半年。
不過，地方政府也面臨一些苦惱。一位地方政府人士表示，在他們推出PPP項目庫后，來接洽的各類機構(gòu)團體無數(shù)，甚至一個項目有30多個機構(gòu)介入商談，可惜最終無法落到實處?！按蠹叶济鞔_提出想要多少點以上的回報，而且許多機構(gòu)打算五年內(nèi)回本賺一波走人?！痹摰胤秸耸糠Q，對PPP項目和社會資本方的要求與社會資本對利益的要求，兩者矛盾難以突破，簽約率非常低。
甚至一些省市領(lǐng)導去地方調(diào)研PPP項目的時候，前后十幾家投資人給這些項目描述的都是類BT的模式，張恒利認為這是在避重就輕，甚至是在把舊的東西組合，回到以前的老路上去。“換湯不換藥，比如河道治理，綁定一個污水處理廠，就是用以前的BT綁定一個BOT?！?/span>
張恒利是北京安菱水務(wù)科技有限公司的總經(jīng)理，參與過不少PPP項目，比如早期的北京第十水廠、鳥巢國家體育場等，他一直在關(guān)注PPP政策變化。在他看來，PPP應(yīng)該是推出一種的新模式，甚至新的制度安排。
徐向東把這種新模式的制度安排歸結(jié)為三點，一是法律政策進一步配套完善，如物有所值評價指引、財政承受力評估指引、績效監(jiān)測報告指引，以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等；二是總結(jié)經(jīng)驗，理順PPP實踐與現(xiàn)有法律的沖突問題，從機制體制變革的層次建立與PPP相適應(yīng)的財稅、金融、采購等制度；三是創(chuàng)新PPP項目的融資模式，引導金融資本進入。
這樣才不會出現(xiàn)業(yè)內(nèi)人士所說的，某些地方在PPP項目招標后向中介機構(gòu)詢問“物有所值”和“財政可承受能力”如何設(shè)定，中標的中介機構(gòu)居然不懂的情況。“更重要的也是最根本的，是要加強社會資本對政府的信心，政府是有意愿和能力履約的。尤其是經(jīng)濟薄弱的地方，社會資本對政府的履約能力要求更高。”一位地方財政部門的人士告訴經(jīng)濟觀察報。
