經(jīng)過(guò)2年的推廣，PPP模式已如火如荼開展起來(lái)，以央企為代表的一大批社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是熱中有冷的是，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施底子薄，政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求更為迫切，而恰恰上述縣級(jí)PPP項(xiàng)目往往得不到社會(huì)資本的青睞，更難以獲得金融機(jī)構(gòu)的融資支持。究其原因，我們認(rèn)為主要擔(dān)心縣級(jí)政府履約支付能力和契約意識(shí)。
2016年，浦發(fā)銀行攜手安徽省擔(dān)保公司對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)項(xiàng)目探索“PPP融資+履約擔(dān)保”創(chuàng)新模式，通過(guò)創(chuàng)新融資增信方式，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)PPP項(xiàng)目落地創(chuàng)出了一條新路，現(xiàn)將有關(guān)案例分享如下，請(qǐng)大家批評(píng)指正。
一、項(xiàng)目基本情況
J縣位于皖南山區(qū)，距黃山風(fēng)景區(qū)僅30公里，是“國(guó)家級(jí)生態(tài)示范縣”之一，并獲得“中國(guó)十佳休閑養(yǎng)生旅游縣”稱號(hào)。由于J縣GDP和財(cái)政收入在安徽省62個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域中排名靠后，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后。近年，J縣規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，提出“全域旅游”的發(fā)展戰(zhàn)略。大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施成為全面推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展的重要舉措，PPP模式成為J縣推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首選模式。
J縣高鐵新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一期 PPP 項(xiàng)目，包括S217 西遷改建工程、和平路西延工程、靈芝公園建設(shè)工程三個(gè)市政建設(shè)子項(xiàng)目。投資總額約3.6億元人民幣。項(xiàng)目運(yùn)作方式為BOT，項(xiàng)目合作期11年，其中建設(shè)期為2年，運(yùn)營(yíng)期為9年。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為J縣生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，項(xiàng)目采用政府付費(fèi)方式。民營(yíng)企業(yè)L公司中標(biāo)確定為J縣高鐵新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一期 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本方。項(xiàng)目前期（征地拆遷、土地取得）由政府方負(fù)責(zé)，法律和政策風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等。不可抗力由雙方共擔(dān)。
二、投融資方案
浦發(fā)銀行與安徽省擔(dān)保公司攜手為J縣高鐵新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一期 PPP 項(xiàng)目提供融資，該項(xiàng)目也成為全國(guó)首個(gè)縣級(jí)“PPP融資+履約擔(dān)?！表?xiàng)目。
1.投融資結(jié)構(gòu)
項(xiàng)目資本金1億元，其中中標(biāo)社會(huì)資本方占比90%，政府方占比10%。浦發(fā)銀行提供2.6億元項(xiàng)目貸款。
2.創(chuàng)新增信模式
本項(xiàng)目通過(guò)了財(cái)政承受能力論證，J縣各年度PPP 項(xiàng)目預(yù)算安排支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10% ，但值得注意的是2018年項(xiàng)目預(yù)算支出占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出達(dá)到9%。一旦該縣財(cái)政收入出現(xiàn)下滑，很可能超過(guò)10%的警戒線。同時(shí)，J縣每年財(cái)政收入大部分來(lái)自省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年J縣省財(cái)政補(bǔ)助收入均大幅超過(guò)當(dāng)年縣本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入。
安徽省擔(dān)保公司是省政府出資設(shè)立的大型政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，是全國(guó)注冊(cè)資本和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的擔(dān)保機(jī)構(gòu)之一，銀行間市場(chǎng)主體評(píng)級(jí)AAA。為支持J縣高鐵新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一期PPP 項(xiàng)目落地，安徽省擔(dān)保公司設(shè)計(jì)履約擔(dān)保創(chuàng)新模式，向貸款銀行（收益人）出具PPP 項(xiàng)目履約保函，即規(guī)定J縣按PPP合同約定因政府方原因未及時(shí)支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)時(shí)，由其向受益人代償。
按照預(yù)算法和地方債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定，作為縣級(jí)財(cái)政，J縣無(wú)法直接為安徽省擔(dān)保公司提供反擔(dān)保。為經(jīng)濟(jì)支持欠發(fā)達(dá)縣級(jí)PPP項(xiàng)目落地，安徽省財(cái)政承諾因J縣政府不能按PPP合同約定支付政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)導(dǎo)致省擔(dān)保公司履行代償責(zé)任時(shí)，省財(cái)政將從J縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付代扣至省擔(dān)保公司，緩釋擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)。
圖1 J縣高鐵新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一期 PPP 項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)圖
3.風(fēng)險(xiǎn)管理
本項(xiàng)目嚴(yán)格按照財(cái)政部PPP模式操作流程分步實(shí)施。項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，由咨詢公司編制《項(xiàng)目實(shí)施方案》并經(jīng)J縣政府批復(fù)同意，項(xiàng)目采購(gòu)符合相關(guān)規(guī)定，目前項(xiàng)目已納入綜合信息平臺(tái)庫(kù)，有效避免了項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。
本項(xiàng)目屬于非收費(fèi)市政項(xiàng)目，技術(shù)方案比較簡(jiǎn)單、成熟。社會(huì)投資方具有較強(qiáng)的技術(shù)和履約實(shí)力，有能力達(dá)到項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。為進(jìn)一步防止竣工風(fēng)險(xiǎn)，明確項(xiàng)目超投資由社會(huì)投資方自籌資金解決，確保項(xiàng)目建設(shè)資金落實(shí)到位。經(jīng)銀行評(píng)估，項(xiàng)目政府付費(fèi)現(xiàn)金流對(duì)融資本息有保障。J縣政府同意將政府付費(fèi)納入政府預(yù)算支出責(zé)任，本級(jí)人大同意納入中期預(yù)算。銀行通過(guò)貸后管理對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行全流程監(jiān)管，防止資金挪用。除安徽省擔(dān)保公司向銀行提供履約保函外，項(xiàng)目采用合同項(xiàng)下收益權(quán)質(zhì)押方式，在人行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行出質(zhì)登記，具有法律有效性。
三、案例點(diǎn)評(píng)
1．引入省級(jí)政策性擔(dān)保，提升社會(huì)資本方和銀行參與PPP積極性，具有推廣意義。
經(jīng)過(guò)近40年的改革開放，國(guó)內(nèi)地市級(jí)以上城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已趨于完善，但受地方財(cái)力影響，大部分縣域財(cái)力較弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，一定程度影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，J縣就是一個(gè)典型案例。
盡管PPP模式下地方政府不承擔(dān)融資責(zé)任，但非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要為政府付費(fèi)。地方財(cái)力和契約意識(shí)成為決定非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目能否引入社會(huì)投資人和金融機(jī)構(gòu)融資的關(guān)鍵點(diǎn)。
通過(guò)引入擔(dān)保公司為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)地方政府履約增信，增加了社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)的信心，有效提升了區(qū)域項(xiàng)目融資落地，具有重大推廣意義。
2．引入省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，緩釋擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)
有效的風(fēng)險(xiǎn)分配，是擔(dān)保公司緩釋自身風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在本項(xiàng)目中，安徽省擔(dān)保為地方政府提供了履約擔(dān)保。按照預(yù)算法和地方債務(wù)管理要求，縣級(jí)政府無(wú)法提供反擔(dān)保。安徽省財(cái)政因J縣政府不能按PPP合同約定支付導(dǎo)致省擔(dān)保履行代償責(zé)任時(shí)，省財(cái)政負(fù)責(zé)代扣轉(zhuǎn)移支付，確保擔(dān)保公司有效降低風(fēng)險(xiǎn)。
3、積極推廣安徽模式，提升履約精神，推動(dòng)更多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)PPP項(xiàng)目落地
實(shí)踐證明，安徽履約擔(dān)保和轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的增信模式為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)PPP項(xiàng)目吸引更多社會(huì)投資人參與和推動(dòng)融資落地走出了一條新路。安徽模式若能夠在全國(guó)范圍推廣，在各省建立各具特點(diǎn)的PPP增信機(jī)制，相信將帶動(dòng)越來(lái)越多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣級(jí)PPP項(xiàng)目落地，PPP區(qū)域不平衡的問(wèn)題將逐步解決。
同時(shí)，該模式也有助于監(jiān)督各級(jí)地方政府重諾履約，促進(jìn)政府和社會(huì)資本方重視前期磋商，充分識(shí)別和分配風(fēng)險(xiǎn)，明確各自責(zé)任邊界，確保PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)順利實(shí)施。
